第17期丨国有土地上房屋征收补偿协议多元化纠纷解决机制实证研究——以上海市四区三年来641起案件为分析样本

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编者按

2015 年 5 月 1 日起实行的新行政诉讼法，将土地房屋征收补偿协议等纠纷纳入行政诉讼受案范围，加强了对国家公共利益的维护，强调对被征收人合法权益的保护，对房屋征收与补偿问题产生了重大影响。但是，房屋征收补偿协议纠纷解决机制仍面临诸多困难，未发挥其应有作用。本文以新行政诉讼法实施三年来本市法院审结的六百余件征收补偿协议案件为研究样本，发现存在调解数量较少、被告败诉率偏低、行政机关负责人出庭应诉率较低等问题，征收补偿协议纠纷难以得到及时、有效解决。在深入探究纠纷解决乏力原因的基础上，提出应将征收补偿协议纠纷纳入行政复议受案范围，构建全方位、立体化的调解机制，落实一并审理民事争议之规定及特定情况下突破民事诉讼不动产专属管辖限制，推进行政机关负责人出庭应诉等对策建议，以有效完善房屋征收补偿协议多元纠纷解决机制。

作 者 简 介

孙焕焕    法学硕士，上海铁路运输法院行政庭审判员，在全国及上海法院系统调研成果评选中获奖十余次，参与编写著作两部，参与执笔多项上海法院司法智库及报批调研课题，公开发表文章十余篇。

马慧芳    法学硕士，上海铁路运输法院行政庭审判员，获2016年上海法院系统学术讨论会鼓励奖，参与编写著作两部，参与执笔多项上海法院报批调研课题，公开发表多篇调研文章。

国有土地上房屋征收补偿协议

多元化纠纷解决机制实证研究

——以上海市四区三年来641起案件为分析样本

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多元化纠纷解决机制改革是党的十八届四中全会确定的一项改革任务。2015年12月6日，中共中央办公厅、国务院办公室联合印发《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，从顶层设计对多元化纠纷解决机制建设进行战略安排。为贯彻四中全会决定和中央改革文件精神，最高人民法院于2016年6月28日下发了《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》。全面深化多元化纠纷解决机制改革，是人民法院贯彻中央改革部署，深化司法改革，实现司法为民、公正司法的重要举措，是提升社会治理水平、发挥司法资源最大效能的有效途径。国有土地上房屋征收与补偿问题是目前社会的一大热点问题和政府面临的一大难题，对当事人权益影响较大，其纠纷解决是多元化纠纷解决机制的重要组成部分。随着新行政诉讼法及新司法解释（新行政诉讼法是指2014年11月1日修正、2017年6月27日再次修正的《中华人民共和国行政诉讼法》，新司法解释是指《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》）的实施，国有土地上房屋征收补偿协议（下称征收补偿协议）纠纷纳入行政诉讼受案范围。在新形势下，如何保障补偿工作依法有序进行，不断提升征收补偿工作的公平性与效率性，保护被征收人合法权益，是值得深入研究的重要课题。本文以新行政诉讼法实施三年来，上海市法院审结的四区641起征收补偿协议案件为研究样本，分析多元化纠纷解决中遇到的问题与瓶颈，并给出对策建议。

一、现状：征收补偿协议

纠纷解决存在实践难题

2015年5月1日，新行政诉讼法实施，该法第12条第1款第十一项将征收补偿协议案件纳入行政诉讼受案范围。笔者对四区行政案件进行逐一梳理，统计出2015年7月至2018年6月，上海长宁、静安（包括原闸北）、虹口、普陀四区法院及上海铁路运输法院（下称上铁法院）共审结征收补偿协议案件641件（按照最高法院《四五改革纲要》战略部署，上海市委政法委、上海市高院于2016年6月15日召开行政案件集中管辖改革试点工作部署大会，自当年7月1日起，由上海铁路运输法院集中管辖长宁、静安、虹口、普陀四区一审行政案件。2015年10月，闸北、静安两区“撤二建一”，成立新的静安区。为表述方便，2015年7月至2016年6月称“2016年度”，“2017年度”和“2018年度”规则相同）。通过对这些案件的分析，凸显出征收补偿协议纠纷在实践中存在多元化解决机制不够完善、行政争议无法及时有效解决的问题。

（一）调解案件数量较少

争议是否真正得到解决，最突出的表现指标是调撤率，即调解、撤诉案件数占总数的比例。四区征收补偿协议案件调撤率呈逐年上升趋势，2016年度为45.1%，2017年度为50.0%，2018年度高至70.0%。这是因为2017年年底，上铁法院审结了150余件诉某区房管局请求支付过渡安置补助费案件，被告愿意支付该笔费用，最终绝大多数以调解或撤诉结案。值得注意的是，新行政诉讼法规定了“有限调解”原则，即行政案件一般不适用调解，但征收补偿协议案件等行政机关拥有裁量权的案件可以进行调解。但实际上，在641起案件中，以调解结案的仅为63件，占9.8%，调解在解决征收补偿协议纠纷中的作用未充分发挥。原告撤诉案件中，有相当一部分争议并未真正解决，原告需要另行提起诉讼，增加了诉累。

（二）被告败诉率偏低

被告败诉率，一方面体现法院对行政行为司法审查的强度及被告在征收补偿协议签订及履行过程中的合法规范程度，另一方面则体现原告诉求是否得到满足，争议是否真正得以解决。641起案件中，被告败诉案件为47件，败诉率为7.3%（低于2016年全国行政案件被告败诉率6.1个百分点），其中判决履行31件，判决确认协议无效14件，判决撤销1件，判决变更并驳回其他诉请1件；另还有移送案件2件。判决确认协议无效或撤销反映出征收补偿协议签订主体、程序或者内容不合法，原告诉求得到满足，但是会带来遗留问题：协议签订后被征收房屋往往被拆除，在确认协议无效或撤销后也无法恢复原状，后续若达不成协议，则只能走征收补偿决定程序，被征收户的利益无法得到充分保障，纠纷无法及时有效解决。最有效解决争议的判决方式应是变更判决，但该类判决在实践中适用率极低。履行判决在大部分情况下也可彻底解决纠纷，但是有些履行判决是在被征收户内部未就征收补偿利益达成一致的情况下，直接判决履行到户，存在无法执行问题，实际也无法彻底解决纷争。

（三）负责人出庭应诉率较低

行政机关负责人出庭应诉制度在新行政诉讼法中得以正式确立。该制度设计的初衷在于增强行政机关的诉讼意识和应诉能力、提高审判质量与效率、妥善解决行政争议。在征收补偿协议案件中，2016年度行政机关负责人出庭应诉案件数占开庭类案件总数的比例为3.5%，2017年度为16.2%，2018年度为16.3%。虽然2017年度和2018年度相较2016年度出庭应诉率有较大提升，但总体仍不高。负责人出庭应诉率低与新行政诉讼法规定的行政机关负责人一般情况下应当出庭的法定要求存在差距，不利于通过促进依法行政源头预防行政争议，也不利于充分发挥行政机关负责人在解决行政争议中的积极作用。

（四）诉请以请求履行协议

和确认协议无效为主

除2016年度裁定原告撤诉、移送案件及2017年度无法查询到的部分撤诉案件外，剩余570起案件中，有289件请求履行征收补偿协议案件、239件请求确认协议无效案件，两者合计占92.6%；另外还有请求撤销协议案件32件，请求追加补偿案件7件，请求变更协议案件2件，请求赔偿房屋案件1件。请求确认协议无效或者撤销协议案件一般为家庭分配矛盾引发，而由于安置房屋为期房，在其产证未办出之前，法院拒绝受理分家析产诉讼，当事人抱着试试法院能否调解解决家庭分割纠纷的心态来到法院起诉。请求履行协议案件也存在类似情形，家庭内部无法就利益分配达成一致，而原告以外的其他私房共有人或者公房同住人不同意由原告来领取征收补偿利益，因此，法院审理也无法根本解决当事人纠纷。

二、原因：征收补偿协议纠纷解决乏力的根源探寻

征收补偿协议纠纷解决的不及时、不彻底，存在社会背景、行政机关、诉讼制度等多方面的原因。

（一）社会背景——城市化及社会转型导致征收补偿矛盾多发

中国社会正处在快速转型新时期，城市化也以较快速度向前推进，伴随着快速转型和城市发展，城市社会面临着诸多秩序构建和重构任务。较多学者认为，社会转型致使中国正处于社会矛盾的凸显期，干部与群众、管理者与被管理者等群体之间易发矛盾与冲突。城市快速发展和转型离不开城市扩张和更新，城市扩张需要向城市外围征用土地用于建设，而城市更新则要对城市已有的建设格局加以翻新和改造，由于行政机关与行政相对人、开发商之间对于补偿标准、安置方式和征收用途难以达成一致，易发生征收补偿纠纷。与此相对应的是，社会对诉讼的期待明显过高，对于其局限性和弊端的认知则不够客观，相对人在纠纷解决中历来对国家权力高度依赖。这种现象与西方国家面临的治理问题很相像。社会的过度法制化或者畸形法制化导致了“治理的三重困境”，即法制与社会互相无视，或者法制过度干预社会导致社会崩溃，或者社会对法制提出过度要求导致法制崩溃这三种可能性。相比之下，民间性解纷机制和协商自治能力较低，社会团体和组织化解纠纷的机制生成困难，信访与行政机关解纷能力形成矛盾，涉诉信访对司法制度造成了侵蚀，转型期纠纷解决成为发展的瓶颈问题。

（二）行政机关——操作不规范引发争议且争议解决不到位

行政程序不规范引发行政争议及未有效解决争议发生在征收补偿协议签订各个环节。一是根据规定，只有在一定期限内达成签约率，征收补偿协议才能生效。实践中，行政机关为了追求签约率，存在操作不规范的情形。如在吕某等诉虹口房管局要求确认协议无效案中，被征收房屋为私房，产权人有六人，在关于签约主体的委托书及受托书上，四原告（暨产权人）签字确认全权委托薛某办理房屋征收事宜后，第三人（暨产权人）方添加上自己的名字和印章作为受托人，四原告并未委托第三人签订协议。但被告仅与第三人一人签订了协议。被诉协议签订主体违反规定，法院遂确认协议无效。二是未充分在行政程序中解决纠纷，而是直接起诉。司法救济本应是争议解决的最后一道防线，而协议纠纷不可提起行政复议，往往先起诉到法院，再行通过调解等方式解决纠纷，司法终局性受到影响。严格的诉讼程序、案多人少等造成了争议解决效率的下降。从另一角度来说，中国普遍存在的厌讼心理以及“以和为贵”的思想使得诉讼程序不仅不利于纠纷解决，反而有使矛盾激化的可能。

（三）诉讼制度——一并审理民事争议制度尚未发挥实效

新行政诉讼法第61条规定，在涉及征收等行政诉讼中，当事人申请一并解决民事争议的，法院可以一并审理。新司法解释对一并解决民事争议制度进行了细化规定。但实践中，641起案件尚没有案件一并审理相关民事争议，一是由于当事人对该项制度不够了解，不清楚具体哪些情形下可以提起一并解决民事争议，故提起申请的案件较少；二是法院在一并解决民事争议方面也持谨慎态度，法律规定法院“可以”进行一并审理，意味着法院具有审查决定权，可以决定不一并审理；三是根据新司法解释第139条第1款第二项的规定，违反民事诉讼法专属管辖规定的，不予准许一并审理民事争议。而在实践中，行政案件集中管辖已铺开，征收补偿协议纠纷涉及不动产纠纷，属于专属管辖案件，那么关联民事案件与行政案件往往分属不同法院管辖，导致一并审理存在障碍。由此，该项制度在彻底解决征收补偿协议纠纷方面的功效远未充分发挥。

三、对策：完善征收补偿协议

多元纠纷解决机制

孔子曰：“听讼，吾犹人也。必也使无讼乎！”中国传统法律文化中的“和为贵”思想造就了人们普遍的无讼、厌讼的司法文化心理。在传统的东方法律文化中，力行“德治”“息讼”，以“无讼”为理想，人们以无讼为有德，以有讼为可耻，对中国的司法和整个法律文化产生了及其深远的影响。和谐无讼，其本质不是没有诉讼，而是尽量减少诉讼并通过有限诉讼的宣传达到社会和谐无讼的目的。多元化纠纷解决机制的理念与“文明、和谐、平等、公正、诚信、友善”的社会主义核心价值观一致。因此，法院应全方位构建征收补偿协议纠纷多元化解机制，加强源头预防，力促纠纷在行政程序及诉前予以化解，将行政诉讼作为最后一道防线。

（一）将征收补偿协议纠纷纳入行政复议受案范围

复议程序解决纠纷具有优势：行政复议程序的简洁性，易于启动和运作；期限快捷性，能够更快对当事人予以救济；解决争议的彻底性，能够对合理性进行审查；成本经济性，当事人无须缴纳复议费用；解决争议空间较大，当事人更倾向于在行政程序中解决纠纷。目前，复议机关往往以征收补偿协议纠纷不属于受案范围为由不予受理。笔者建议，在行政复议法修改时，将征收补偿协议案件等行政协议案件纳入行政复议受案范围，发挥复议机关级别更高、掌握更多资源的优势，使当事人权益在行政程序中及时获得救济，原因在于：一是行政复议不仅具有解决行政争议的功能，更是行政机关内部自我纠正的一种监督制度，相对于行政诉讼而言，通过行政复议完善行政机关内部监督、维护相对人合法权益更具有方便、快捷的优势。二是行政复议中存在调解程序，有利于征收补偿协议纠纷的化解。

（二）构建征收补偿协议纠纷多元化调解机制

调解与诉讼相比，有着平和解决纷争、方便快捷、效率高、成本低等优势，应构建立体化、全方位调解机制。

第一，加强人民调解与诉讼的对接与完善。实践中，各地都在积极探索人民调解工作新发展，如上海市浦东新区于2015年12月建立全国第一家专业人民调解中心，有医疗纠纷人民调解委员会、物业纠纷人民调解委员会、交通纠纷人民调解委员会常驻办公，并建立全职调解员、专职调解秘书及智库队伍。笔者认为，针对征收补偿协议纠纷，可成立专业人民调解委员会。案件审理过程中，各方当事人同意调解的，也可交由人民调解委员会进行调解，调解时间不计入审限。调解达成协议的，协议具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。“法律约束力”是指合同效力，既然人民调解协议具有合同效力，一方当事人不履行调解协议的话，另一方可以向法院起诉，请求履行人民调解协议；在人民调解协议真实、合法、有效的情况下，人民法院不再就原纠纷进行审理，直接判决违反调解协议方履行协议内容。调解协议具有给付内容的，当事人有三种途径可供选择：一是可进行公证，从而可就协议申请法院强制执行；二是可司法确认，申请法院确认协议效力；三是如果在诉前调解或诉讼中在人民调解委员会主持下达成调解协议的，可申请法院出具调解书。

第二，健全诉前调解机制。如上铁法院依据新行政诉讼法规定的可调解行政案件范围，积极尝试运用社会力量，组建专业特邀调解员队伍，在当事人自愿前提下开展诉前调解，已逐渐形成“一个专门调解场所、一支专业特邀调解员队伍、一套规范管理制度”的格局。既可有效分流应对案件激增的压力，又为当事人提供了低成本的快速解纷渠道。自2016年10月底至2018年6月底，进入诉前调解的行政纠纷共1291件，成功化解246件，化解率为23.4%，平均调解天数为22.5天，无当事人投诉。借鉴该经验，应从以下几个方面继续健全诉前调解机制：一是尊重当事人程序选择权，杜绝强迫调解、变相不立案。二是突出专业优势，与律协、法学院校等开展广泛协作，组建一支具有行政专业知识背景，覆盖退休法官和公务员、在职律师、法学院校教师、行业协会调解员的特邀调解员队伍。三是督促被告举证，健全诉调与审理程序衔接机制。诉调阶段被告举证率低，难以通过证据开示来查明事实、分清是非，从而促成调解。建议在通知被告、第三人来院参加调解谈话的同时，告知其提交证据，调解谈话的过程也是证据交换、查清事实的过程。若调解不成的，立案进入诉讼。四是发挥行政机关负责人在诉调中实质性化解争议的作用。法院认为负责人参与有利于案件协调化解的，可建议负责人参与调解谈话，并将此案统计入行政机关负责人出庭应诉案件，对于调解效果较好、到庭率较高的行政机关，可向区政府、上级主管部门等发送工作建议通报相关情况，并建议予以绩效考核奖励。

第三，建立三级法院多元调处中心。上海高院于2018年5月24日成立行政争议多元调处中心，其工作职能主要包括对行政纠纷解决的引导及释明，组织、委派、委托及邀请符合条件的组织或人员进行调解，对行政调解协议的审查确认等。三级法院均应建立行政争议多元调处中心，聘请复议机关、退休法官、律师、专家学者等作为调解中心的委员，加强沟通交流，横向和纵向均予以调解借力。具体而言，在立案时或者诉讼过程中，法院认为征收补偿协议案件适合由多元调处中心化解的，询问当事人意见，如愿意，交由多元调处中心调处。必要时，可申请上级法院调处中心一并调解。

（三）落实关联民事纠纷一并审理的规定

根据新行政诉讼法及新司法解释的规定，可将与征收补偿协议相关联的民事争议一并审理。

第一，以下几种情形属于可申请民事纠纷一并审理的情形：一是请求履行征收补偿协议，而当事人对于征收补偿利益的分配存在争议、不同意由原告领取的，可以将关联征收补偿利益分割民事诉讼一并审理；二是请求履行征收补偿协议，而当事人（包括利害关系人）一致同意由原告领取征收补偿利益的，可以将关联征收补偿利益分割民事诉讼一并审理；三是请求确认协议无效，对于原告是否享有被征收私有房屋产权存在争议的，可以一并解决关联民事确权纠纷或者继承纠纷。对于请求确认无效案件是否可以一并解决分家析产争议的问题，笔者认为，虽然当事人起诉的终极原因往往是家庭内部分配矛盾，但由于分家析产诉讼的前提是认可协议效力，与行政诉讼确认协议无效的诉请冲突，即民事案件的审理以行政案件审理为前提，故不属于可一并审理的情形。

第二，从程序上来说，一并解决民事争议需当事人提出申请，不可依职权启动。当行政案件的审理须以民事争议的解决为基础的，法院须作一并审理民事争议的必要释明指导，告知当事人依法可提出申请。当事人不申请一并解决，可能导致行政案件无法正常审理。上述第一种和第三种情形均属于法院必须要释明指导的情形，只要有当事人提出申请的，即便有其他当事人提出异议，法院仍可决定一并审理。而对于第二种情形，征收补偿利益分割民事诉讼审理不会对行政案件审理造成障碍，不属于一定要进行释明指导的情形，不过若当事人申请并一致同意的，也可一并审理。

第三，在管辖方面，在行政案件集中管辖的背景下，原不动产所在地的行政案件整体迁移到集中管辖法院，行政案件的不动产专属管辖法院调整到集中管辖法院，如果机械地认为民事诉讼是不动产专属管辖，仍由原辖区法院管辖，那么新行政诉讼法第61条关于一并解决民事争议的规定在多数情况下将形同虚设，有违新行政诉讼法“解决行政争议”立法目的要求。因此，建议对于因集中管辖造成的行政案件管辖和关联民事案件不动产专属管辖不一致的，仍应认定为未违反民事诉讼法专属管辖规定，可进行一并审理。

（四）推进负责人出庭应诉和行政机关旁听庭审

在征收补偿协议审理中，一是持续推进行政机关负责人出庭应诉。坚持每案必送《行政负责人出庭应诉通知书》。对于负责人有出庭必要的案件，可向行政机关提出负责人出庭应诉的要求，从而促进争议的高效解决；定期发送负责人出庭应诉榜单，将负责人出庭应诉情况向行政机关反馈，并将出庭应诉率较高、化解争议效果较好的行政机关的经验和做法予以宣传，鼓励行政机关负责人积极出庭应诉。比如上铁法院在审理虹口区征收补偿协议案件中，行政机关建立了“1+1+1”出庭应诉模式，即1名负责人+1名工作人员+1名律师到庭参加诉讼，保证负责人出庭应诉率。二是鼓励房管局负责人、征收实施部门负责人及执法人员等到庭旁听庭审。通过旁听，能够提升法治意识，对于易发生纠纷或易导致败诉的不规范操作在今后执法中尽量予以避免。一方面，行政机关提出要到法院旁听案件审理的，可予以支持；另一方面，对于具有教育意义或者有调解可能的案件，可建议行政机关安排负责人或执法人员到庭旁听。庭审结束后，当事人同意调解的，可以让房管局负责人或征收实施部门负责人一并进行调解，促进纠纷的当场、一次性解决。

责任编辑 / 李瑞霞

执行编辑 / 吴涛

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